Arvioinnin lähtökohdat
(1) Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki sähköalan ja fossiilisten polttoaineiden alan väliaikaisista voittoveroista sekä muutettavaksi elinkeinotulon verottamisesta annettua lakia. Ehdotuksen taustalla on korkeisiin energiahintoihin liittyvistä hätätoimenpiteistä annettu Euroopan unionin neuvoston asetus (EU) 2022/1854 samoin kuin hallituksen syksyn 2022 talousarvioneuvotteluissa tekemät linjaukset.
(2) Esityksen tavoitteena on sen perustelujen mukaan (s. 19) panna täytäntöön EU-asetuksen edellyttämät väliaikaiset verotukselliset toimet tavalla, joka ottaa huomioon Suomen energiamarkkinoiden erityispiirteet aiheuttamatta häiriöitä sähkömarkkinoilla ja investoinneissa ja joka kohtelee alan toimijoita mahdollisimman tasapuolisesti. Tavoitteena on perustelujen mukaan myös toimien hallinnollinen toteutettavuus ottaen erityisesti huomioon EU-asetuksen edellyttämien toimien kiireellinen ja lyhytkestoinen toteutus.
(3) Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi väliaikaiset voittoverot sähköalan ja fossiilisten polttoaineiden alan yrityksille. Kyse on esityksen perustelujen (s. 20) mukaan sähköalalla toimivien yritysten osalta EU-asetuksen 8 artiklan mukaisesta kansallisesta kriisitoimenpiteestä ja fossiilisten polttoaineiden alalla toimivien yritysten osalta 14 artiklan 1 kappaleen mukaisesta solidaarisuusmaksua vastaavasta kansallisesta toimenpiteestä.
(4) Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 12/2019 vp, PeVL 31/2017 vp). Valiokunnan mukaan on kuitenkin ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim. PeVL 14/2018 vp, s. 13 ja PeVL 20/2017 vp, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (PeVL 15/2018 vp, s. 49, PeVL 14/2018 vp, s. 13, PeVL 26/2017 vp, s. 42).
(5) Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 1/2018 vp, s. 3, PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4).
(6) Vaikka nyt arvioitavassa esityksessä on sinänsä selostettu ehdotuksen suhdetta täytäntöönpantavaan EU-asetukseen jopa erillisessä säätämisjärjestysperusteluiden yhteyteen kirjoitetussa jaksossa (s. 41—42), ei hallituksen esityksessä ole perustuslakivaliokunnan mielestä kaikilta osin riittävästi arvioitu kansallisen liikkumavaran käyttöä eikä etenkään samassa yhteydessä toteutettavien muiden kuin asetuksen tavoitteiden ja valitun täytäntöönpanotavan merkitystä asetuksen tavoitteiden kannalta. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota asiaan.
(7) Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että hallituksen esityksenkin mukaan sen eräät perusratkaisut eroavat merkittävästi täytäntöönpantavan EU-asetuksen edellyttämistä. Esityksen perusteluissa (s. 25) viitataan mm. siihen, että valmistelussa on arvioitu EU-asetuksen mukaista tuottokattoa, mutta EU-asetuksen mukaisen tuottokaton toimeenpanoon katsottiin sisältyvän ongelmia, joiden ratkaisemisen lyhyessä valmisteluajassa ei arvioitu olevan mahdollista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU-oikeudellisesti merkityksellistä saattaa olla, että siinä missä täytäntöönpantavan asetuksen ensisijainen tarkoitus on alentaa sähkön hintaa, vaikuttaa hallituksen esitys lähinnä ylisuuriksi arvioituihin voittoihin. Hallituksen esitys ei siten ainakaan välittömästi sellaisenaan vaikuta toteuttavan asetuksen mukaista tavoitetta. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu verolaiksi varsin poikkeuksellinen järjestely edellyttäisi tuekseen myös huomattavasti nyt esitettyä seikkaperäisempää vaikutusarviointia. Lisäksi asetuksen sääntely lyhyestä määräaikaisesta toimesta viitannee väliaikaisuuteen ja kriisitoimenomaisuuteen, mutta nyt käsillä oleva ehdotus perustuu pidempiaikaiseen ajanjaksoon. Valtiovarainvaliokunnan on syytä varmistua huolellisesti sääntelyn yhteensopivuudesta täytäntöönpantavan EU-oikeuden kanssa.
Valtion verosta säätäminen
(8) Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Säännös edellyttää, että laista ilmenee yksiselitteisesti verovelvollisuuden piiri. Lain säännösten tulee myös olla sillä tavoin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua harkintaa (HE 1/1998 vp, s. 134).
(9) Sähköalan voittoveroa suorittamaan velvollinen yritys määritellään lakiehdotuksen 3 §:ssä ja verovapaudesta säädetään 4 §:ssä. Veron määrästä ja sen laskemisesta säädetään yksityiskohtaisesti 5—12 §:ssä. Fossiilisten polttoaineiden alan voittoveroa suorittamaan velvollinen yritys määritellään 13 §:ssä ja veron määrästä säädetään 14 §:ssä. Laki sisältää myös säännökset verovelvollisen oikeusturvasta (21—22 §). Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely täyttää näiltä osin perustuslain 81 §:ssä verolaille asetettavat vaatimukset.
(10) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että verotus ehdotetaan perustettavaksi osin sähkömarkkinalain mukaiseen erillistulokseen. Valiokunnan käsityksen mukaan sähkömarkkinalain mukaista erillistilinpäätöstä ei ole voimassa olevan sääntelyn oloissa laadittu verotuksen tarpeisiin eikä sen laadintaan ole muodostunut verotuksen pohjana käytettävän tilinpäätöksen tapaan asianmukaisia, ennakoitavia ja tarkkoja standardeja. Valtiovarainvaliokunnan on syytä täsmentää sääntelyä.
Veron määrä ja taannehtivuus
(11) Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Perusoikeusuudistuksen esitöiden (HE 309/1993 vp, s. 63/II) mukaan omaisuudensuojasäännöksestä on johdettavissa konfiskatorisen verotuksen kielto. Perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistusta edeltävän lausuntokäytännön mukaan arvioitaessa sitä, milloin vero on katsottava konfiskatoriseksi, on kiinnitettävä huomiota veron kohteeksi joutuneen omien valintojen merkitykseen, veron taannehtivuuteen ja siihen, onko kyseessä omaisuuden korvaukseton ottaminen valtiolle (esim. PeVL 9/1978 vp, PeVL 12/1986 vp, PeVL 5/1988 vp).
(12) Ehdotettu sähköalan yritysten veron määrä on 30 prosenttia tiettyjen vähennysten jälkeen, jonka lisäksi yritys maksaa voitoistaan normaalin yhteisöveron, 20 prosenttia. Kun sähköliiketoimintaa harjoittaa yhteisömuotoinen toimija, veron perusteena olevaan tuottoon kohdistuu siten merkittävän korkea vero.
(13) Perustuslakivaliokunnan mukaan lainsäätäjän liikkumavara omaisuudensuojan näkökulmasta on lähtökohtaisesti suurempi tilanteessa, jossa omaisuudensuojaa rajoittava sääntely kohdistuu pörssiyhtiöihin tai muihin varallisuusmassaltaan huomattaviin oikeushenkilöihin verrattuna tilanteeseen, jossa tällaisen sääntelyn vaikutukset muodostuvat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (ks. esim. PeVL 55/2018 vp, s. 3, PeVL 10/2014 vp, PeVL 21/2010 vp, PeVL 9/2008 vp, PeVL 32/2004 vp, PeVL 61/2002 vp ja PeVL 34/2000 vp). Valiokunnan mukaan merkitystä on siten sillä, että nyt arvioitavat verot kohdistuvat sähköalan voittoveron osalta sähköliiketoimintaa harjoittaviin, suuruusluokaltaan merkittäviin yrityksiin ja fossiilisten polttoaineiden alalla toimiviin yrityksiin eikä verolla ole välittömiä vaikutuksia luonnollisiin henkilöihin.
(14) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan esityksen kannalta merkityksellistä on myös se, että kyse on väliaikaisesta, vain yhden verovuoden ajan sovellettavasta laista. Esityksen perustelujen (s. 19) mukaan viimeaikainen Venäjän hyökkäyssotaan liittyvä kehitys sähkömarkkinoilla on johtanut siihen, että sähköntuottajien tulot ovat voineet kasvaa, vaikka niiden kustannukset olisivat pysyneet entisellään. Esityksen perusteluiden (s. 24) mukaan vero kohdistuu yrityksille, joiden sähköliiketoiminnan voitot verovuodelta 2023 ovat riittävän suuret. Perusteluissa (s. 24) arvioidaan, että ehdotetulla verolla ei ole merkittäviä vaikutuksia yritysten yleiseen kannattavuuteen tai niiden kykyyn tehdä tulevaisuuteen kohdistuvia investointeja. Valiokunnan mielestä tällaisessa poikkeuksellisessa asetelmassa ei sähköalan yritysten ja fossiilisten polttoaineiden alan yritysten kertaluonteinen vuoden 2023 voittoihin kohdistuva, sinänsä varsin suuri verotason korottaminen siten muodostu veron kohteena olevien yritysten kannalta kohtuuttomaksi.
(15) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 25 §:n mukaan lakia sovelletaan verovuodelta 2023 toimitettavassa verotuksessa. Verotus kohdistuu siten osittain myös ennen lain voimaantuloa kertyneisiin tuloihin. Lain taannehtivan vaikutuksen suuruus riippuu lain voimaantuloajankohdasta.
(16) Perustuslakiin ei sisälly yleistä taannehtivan verolain kieltoa. Verolakeja, joilla on taannehtivaa vaikutusta, on pidetty mahdollisena säätää tietyin edellytyksin (ks. perusoikeusuudistusta edeltävästä käytännöstä kokoavasti PeVL 8/1990 vp). Perustuslakivaliokunnan mukaan yleisistä oikeusperiaatteista — kuten ennakoitavuuden ja kohtuullisuuden vaatimuksista — lähtien voidaan kuitenkin muotoilla lähtökohta, jonka mukaan taannehtivaa verolainsäädäntöä tulee välttää. Tästä huolimatta yksittäisiin tapauksiin saattaa liittyä sellaisia erityispiirteitä, että taannehtivankaan verolainsäädännön hyväksyminen ei muodostu suorastaan valtiosäännön vastaiseksi. Vaikka taannehtivaa verolainsäädäntöä ei voida rinnastaa esimerkiksi yksityisten henkilöiden välisten sopimussuhteiden taannehtivaan sääntelyyn, myös verolakeihin liittyy oikeus luottaa verovelvollisuuden kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi verovelvollisen oikeusasemaa (ks. PeVL 1/2009 vp, s. 2, vrt. esim. PeVL 39/2006 vp, s. 2/I ja PeVL 56/2005 vp, s. 2/I). Taloudellisilla toimijoilla on valiokunnan mukaan oikeus odottaa verolainsäädännöltä sellaista ennakoitavuutta, että he pystyvät etukäteen kohtuullisessa määrin arvioimaan verolainsäädännön merkityksen toimintaansa suunnitellessaan (PeVL 1/2009 vp, s. 2).
(17) Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä on, että nyt arvioitavassa verossa kyse on puuttumisesta hyvin poikkeuksellisen kansainvälisen kriisin aiheuttamaan markkinatilanteeseen, jossa energia-alan yritykset ovat saaneet merkittäviä liikevoittoja ilman vastaavaa omaa panostusta. Lakiehdotuksen taustalla oleva Euroopan unionin neuvoston asetus on annettu 6.10.2022. Asetus, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja sellaisenaan sovellettava, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä 7.10.2022. Energia-alan toimijoilla on siten ollut jo hyvissä ajoin ennen verovuoden 2023 alkua tieto siitä, että yritysten poikkeuksellisen suuriin voittoihin tullaan puuttumaan Euroopan unionin alueella. Taannehtivuus myös rajoittunee ainoastaan verovuoden 2023 kahteen ensimmäiseen kuukauteen.
(18) Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista sääntelyn perusteista.
Yhdenvertaisuus
(19) Ehdotetun veron vaikutukset kohdistuvat yrityksiin vaihtelevalla tavalla riippuen oman tuotannon osuudesta. Esityksen perusratkaisuna on, että sähkön vähittäismyyjä, joka ei kuulu sellaiseen konserniin, jossa harjoitetaan sähkön tuotantoa, tai joka ei ole osakkaana sähkön tuotantoa harjoittavassa yrityksessä, ei ole velvollinen maksamaan kertaluonteista voittoveroa.
(20) Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin vakiintuneesti korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 2/2011 vp, s. 2/II, PeVL 64/2010 vp, s. 2).
(21) Perustuslain yhdenvertaisuussäännös koskee lähtökohtaisesti vain ihmisiä. Yhdenvertaisuusperiaatteella voi valiokunnan mukaan kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan. Näkökulman merkitys on sitä vähäisempää, mitä etäisempi tämä yhteys on (ks. esim. PeVL 11/2012 vp, s. 2/II ja PeVL 37/2010 vp, s. 3/I). Oikeushenkilöihin kohdistuvan sääntelyn arvioinnissa on valiokunnan mukaan otettava korostetusti huomioon yhdenvertaisuusperiaatteen sanottu suhde lainsäätäjän harkintavaltaan (ks. esim. PeVL 11/2012 vp, s. 2/II). Erottelut eivät kuitenkaan tällöinkään saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 37/2010 vp, s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 18/2006 vp, s. 2/II).
(22) Perustuslakivaliokunta on hiljattain arvioinut (PeVL 54/2022 vp) esitystä vuoden 2023 tuloveroasteikosta annettavaksi laiksi ja tuossa yhteydessä viitannut myös verotuksen osalta todenneensa, että yhdenvertaisuusperiaatteesta ei ole johdettu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn verolainsäädännön keinoin (ks. myös PeVL 53/2016 vp, s. 4, PeVL 52/2016 vp, s. 5). Valiokunnan mukaan erilaiselle verokohtelulle tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet eikä erottelu saa olla mielivaltainen (ks. esim. PeVL 64/2010 vp, s. 2). Yhdenvertaisuudesta poikkeamista perustelevan yhteiskunnallisen intressin ja poikkeamisen merkittävyyden on oltava keskenään oikeasuhtaisia (PeVM 11/2009 vp, s. 2).
(23) Ottaen huomioon lainsäätäjän harkintavallan sanottu korostuminen oikeushenkilöihin kohdistuvan verotuksen kohdalla ei perustuslakivaliokunnalla ole huomauttamista nyt ehdotetusta sääntelystä yhdenvertaisuuden näkökulmasta.
Ahvenanmaan itsehallinto
(24) Hallituksen esityksestä ilmenee, että valtioneuvostolla ja Ahvenanmaan maakunnan hallituksella on erilainen käsitys käsillä olevan esityksen merkityksestä maakunnan ja valtakunnan lainsäädäntövallan kannalta. Hallituksen esityksessä arvioidaan, että ehdotettu lainsäädäntö kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Ahvenanmaan maakunnan hallitus on puolestaan pitänyt asiaa maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvana.
(25) Valtiovarainministeriön Ahvenanmaan valtuuskunnalta asiassa pyytämä lausunto on valmistunut sen jälkeen, kun hallituksen esitys annettiin eduskunnalle. Ahvenanmaan valtuuskunta pitää asiaa jossakin määrin tulkinnanvaraisena. Valtuuskunta toteaa arvioivansa asiaa ensi sijassa voimaan saatettavasta EU-asetuksesta ja sen tarkoituksesta lähtien, minkä vuoksi ehdotetun voittoveron katsotaan kuuluvan pikemminkin valtakunnan kuin maakunnan lainsäädäntövaltaan. Valtuuskunnan lausunnon ja perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen valossa voittoverosta säätämiseen liittyy kuitenkin myös seikkoja, joiden perusteella asiaa voitaisiin pitää maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvana.
(26) Ahvenanmaan maakunnan hallitus on antanut maakuntapäiville ehdotuksen maakunnan omaksi lainsäädännöksi käsillä olevassa asiassa. Mahdollinen maakuntapäivillä hyväksyttävä maakuntalaki kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain 19 §:n mukaisen lainsäädäntövalvonnan piiriin. Päätös maakuntalain hyväksymisestä toimitetaan sanotun 19 §:n mukaan oikeusministeriölle sekä Ahvenanmaan valtuuskunnalle, joka antaa oikeusministeriölle lausunnon päätöksestä ennen päätöksen esittelemistä tasavallan presidentille. Tasavallan presidentti voi, kun korkeimman oikeuden lausunto on hankittu, määrätä maakuntalain raukeamaan kokonaan tai osittain, jos hän katsoo maakuntapäivien ylittäneen lainsäädäntövaltansa tai maakuntalain koskevan valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta.
(27) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt ehdotettuun lakiin sähköalan ja fossiilisten polttoaineiden alan väliaikaisista voittoveroista ei sisälly säännöksiä, joissa nimenomaisesti viitataan lain soveltumiseen Ahvenanmaan maakunnassa. Valiokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettavaan lakiin ei siten aiheudu muutostarpeita, katsottiinpa asian lainsäädäntövalvonnassa kuuluvan maakunnan lainsäädäntövaltaan tai ei.